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关于《吉林省黑土地保护条例》的解读

时间:2018-09-21  来源:省农委  编审:孙悦 

为保护黑土地资源,防止黑土地数量减少、质量下降,保障国家粮食安全,促进黑土地资源可持续利用,维护生态系统平衡,2018年3月30日,吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《吉林省黑土地保护条例》,已于今年7月1日起施行。现就有关内容解读如下:   

一、立法的必要性   

吉林省黑土地位于世界三大著名黑土地之一——中国东北黑土地的核心区域,是维护我省生态系统平衡的重要基础,实施国家“藏粮于地”战略的根本保障。当前,我省黑土地正面临数量减少和质量下降的双重挑战,立法保护不仅必要而且紧迫,是一项功在当代、利在千秋的重要工作。   

(一)制定黑土地保护条例是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的举措,是省委的决策部署、全国人大环资委和省人大常委会的工作要求   

2015年3月9日,习近平总书记参加全国人代会吉林代表团审议,详细询问了黑土地保护情况。7月16日至18日,总书记在我省视察时指出,黑土地土质肥沃,是吉林农业发展得天独厚的条件。要开展黑土地保护行动,切实把黑土地保护好、利用好。2014年11月,省委在关于全面推进依法治省的实施意见中提出“制定黑土地保护地方性法规”。2015年3月,我省全国人大代表联名提出关于制定黑土地保护法的议案,省委书记、省人大常委会主任巴音朝鲁高度重视,要求加快落实相关工作。全国人大环资委开展了专题调研,在审议报告中提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。本届省人大常委会始终重视黑土地保护工作,明确要求加快立法进程。   

(二)制定黑土地保护条例是黑土地保护形势的客观要求   

据调查,我省黑土地有机质含量由原来的4%—8%下降到目前的2%—3%,厚度由原来的60—70厘米下降到目前的20—30厘米,面临土层变薄、肥力下降、面积减少等。通过立法能有效解决开垦利用过度、种植方式不合理等问题,并通过改善黑土地质量促进食品安全和野生动植物资源保护。   

(三)制定黑土地保护条例能够填补立法空白、形成保护合力   

目前,我国还没有黑土地保护专项法律。相关规定分散在不同层级、不同领域的法律法规当中,且没有将保护黑土地作为立法的出发点和根本目的,存在保护职责不清、法律责任不明确等问题。通过立法能够广泛动员各方面力量,有效整合现有各类资源,最大限度发挥作用。   

二、立法的指导思想草过程和起   

黑土地保护立法的指导思想是,贯彻习近平总书记重要讲话精神,落实省委十次党代会和十届三次、四次、五次全会精神,以提高立法质量为核心,以突出吉林特色为重点,积极探索人大主导立法机制和工作创新,努力使法规切实管用,为我省黑土地保护提供有力的法制保障。   

条例起草工作分为两个阶段。第一阶段为立法准备和初步起草。2014年7月,省人大常委会开展了黑土地保护情况视察,听取和审议了省政府关于黑土地保护情况的报告。2015年初,黑土地保护条例被列为省人大常委会立法调研项目。省人大环资委与省政府农委联合开展立法调研,逐步解决了范围界定、保护措施等难点问题,形成了条例初稿。9月30日,全国人大环资委在我省召开土壤污染防治立法座谈会,听取了省农委关于黑土地保护立法情况的汇报。全国人大环资委及国家发改委、农业部、环保部、林业局等与会领导及代表对立法工作给予了充分肯定,提出了宝贵意见。   

第二阶段为委托起草和形成草案。2016年初,省人大常委会将黑土地保护条例列为立法完成项目,成立立法工作领导小组,由常委会副主任王云岫任组长,环资委、法工委及省农业、发改、财政、国土、环保、水利、林业、畜牧共10个部门的负责同志为成员。委托吉林大学在原有条例初稿基础上起草法规草案,成立由上述部门业务骨干和吉林大学、省土肥总站专家共同组成的起草小组,加强组织领导和工作力量。经过深入调查研究、广泛征求意见、反复修改完善,并先后两次赴全国人大环资委进行立法咨询,逐步形成了较为成熟的条例草稿。8月,省人大环资委征求了全体省人大代表,省内各市(州)、县(市、区)人大常委会,部分立法咨询员、有关政府部门和高校、科研院所、行业协会共650多家单位、部门和个人意见,经过集中修改、领导小组审定和委员会审议,最终形成条例草案。据统计,起草阶段共召开座谈会、论证会、研讨会46次,进行考察调研12次。   

三、条例的主要内容及特色   

条例共六章63条。第一章总则11条,第二章规划与评价8条,第三章保护措施24条,第四章监督管理7条,第五章法律责任12条,第六章附则1条。   

(一)明确了保护范围。条例将黑土地确定为“本省行政区域内的所有非建设用地,包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土地资源”,主要考虑国家东北黑土地保护“十三五”规划(征求意见稿)和农业部黑土地保护试点工作均明确我国东北黑土区包括黑龙江省和吉林省全部、辽宁省大部以及内蒙古东部。现行全国土地分类方法将土地分为农用地、建设用地、未利用地(一级类)和耕地、林地、园地、草地及其他土地等(二级类)。我省湿地资源丰富,沼泽、滩涂等主要湿地类型包含在其他土地类型中,因此增加湿地。   

(二)创设了分区分类保护机制。条例将我省黑土地划分为中部核心区(35个县、市、区)、东部防护区(21个县、市、区)和西部防护区(7个县、市、区),按照质量标准将耕地划分为优先保护类、重点养护类和治理修复类。中部典型黑土区与东部林地、西部草原湿地相互依存且同属一个生态系统,因此进行一体保护。对不同区域黑土地和不同质量耕地采取差异化保护措施,对中部核心区实施更加严格的保护。以县级行政区域作为划分标准符合实际且有利于贯彻实施。   

(三)突出问题导向,建立保护体系。条例围绕黑土地水土流失、肥力下降、污染加重等突出问题,规范了秸秆还田、深翻深松、退耕轮作、水土保持、污染防治、防风固沙、盐碱地治理等保护措施,形成了规划、评价、监测、用途管制、约谈问责、公益诉讼、司法联动、人大监督等一整套制度体系。   

(四)构建了严格规范的法律责任体系。条例明确了黑土地保护的主体责任,包括全省各级政府及有关部门,土地的承包者、经营者等。对法律法规已有处罚规定的违法行为进行了从重处罚,对没有处罚规定的违法行为进行了明确规定,综合运用了没收、罚款、恢复原状、责令限期改正、行政处分等处罚措施。  


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